文|国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会副主任、国务院参事 汤敏

党的十八大以来，在习近平总书记的亲自推动下，中国的扶贫进入了一个崭新的阶段。按照习近平总书记提出的判断，我国是否真正建成了全面小康社会的重要标志是：小康不小康，关键看老乡。

消除贫困历来是党的一项最重要的工作。在过去的40年里，扶贫标准根据经济社会的发展不断调整，扶贫政策也在不断变化：从“救济式扶贫”到“开发式扶贫”；从“区域性扶贫”到瞄准贫困县、“整村推进”，再到“扶贫入户”。党的十八大以来的“精准扶贫”模式，更是在中华民族的发展史上从未有过，在世界历史上也是空前绝后的伟大壮举。经过了几十年来一代又一代人的艰苦奋斗，我国终于消除了绝对贫困，现在正在向缓解相对贫困和乡村振兴迈进。

艰苦卓绝的扶贫历程

2020年中国在实现全面小康的同时，也彻底消除了绝对贫困。

现在意义上的扶贫，是在改革开放以后大规模实施的。新中国成立以来，党和政府一直推动发展生产、消除贫困的工作。但由于当时的经济基础极端薄弱，生产能力低下，加上经济与贸易被封锁，扶贫工作经过了曲折的发展历程。到1978年，我国还是世界上贫困人口最多的发展中国家之一。按世界银行公布的数字，1981年我国的贫困人口高达4.9亿人，贫困发生率为43%。

改革开放后，减少贫困很快就被列入了党和政府的重要工作日程中。

回顾历史，中国的扶贫开发大致经过了五个阶段。

第一阶段为家庭承包制等体制改革推动扶贫阶段（1978—1985年）。1978年开始改革，首先是以家庭承包经营制度取代人民公社“一大二公”的集体经营制度。这种生产制度的变革极大地激发了农民的劳动热情。通过农产品价格提升、产业结构调整以及非农领域就业渠道，将利益传递到包括贫困人口在内的广大农民中。同时，中央开始推动类似扶贫开发的以工代赈计划和“三西”农业专项建设项目。到1985年底，按国内贫困标准，没有解决温饱的贫困人口从2.5亿人减少到1.25亿人。

第二阶段为有组织的大规模扶贫阶段（1986—1993年）。1986年，国务院贫困地区经济开发领导小组成立，拉开了有组织、有计划、大规模的农村扶贫开发的序幕。当时农村年人均纯收入在206元以下的约有1.25亿人，占农村总人口的14.8%。国家划分了18个集中连片困难地区，依据农民人均收入，制定了国定贫困县标准，划定了331个国家贫困县。到1992年底，农村依靠其收入不能维持其基本生存需要的绝对贫困人口减少到8000万人。

第三阶段为八七脱贫攻坚计划阶段（1993—2000年）。“八七”的含义是：在20世纪的最后7年，集中力量基本解决全国农村8000万贫困人口的温饱问题。1993年“国务院贫困地区经济开发领导小组”更名为“国务院扶贫开发领导小组”。列入“八七脱贫攻坚计划”的国家重点扶持的贫困县调整为592个。在这7年间，中央政府累计投入扶贫资金1240亿元。到2000年，中国农村贫困人口从8000万下降到3200万，按照当时的贫困标准，贫困发生率下降到3.5%。

第四阶段为整村推进为主要特征的阶段（2001—2010年）。国家制定了新世纪第一个农村扶贫开发纲要，扶贫政策在保留和适当调整重点县的同时，把目标瞄准到村级，重点实施“整村推进”。在全国确定了14.8万个贫困村。此阶段逐步在农村全面建立了最低生活保障制度，对没有劳动能力或丧失劳动能力的部分农村贫困人口给予最低生活保障，初步形成了低保维持生存、扶贫促进发展的工作格局。

第五阶段是以精准扶贫为主要特征的阶段（2011—2020年）。 2010年，我国政府又制定了一个新的扶贫标准：“两不愁三保障”，即实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房，并将农民人均纯收入2300元（2010年不变价）作为新扶贫标准，这一标准比2009年时的扶贫线一下子提高了92%。

这一阶段的特点是：把区域发展和个人帮扶结合起来，划定集中连片特困地区，实施精准扶贫的方略，使得扶贫效果有效集中在贫困人口身上。特别是党的十八大以来，在习近平总书记的亲自推动下，中国的扶贫进入了一个崭新的精准扶贫阶段。精准扶贫就是在全国范围内，把每一个贫困户都找出来，建档立卡，一户一策。这在中华民族的发展史上从未有过，在世界历史上也是伟大壮举。

党的十八大以后，“精准扶贫”成为一切扶贫工作的中心。2015年中央制定了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，中央扶贫开发工作会议期间，中西部22个省份党政主要负责人向中央签署脱贫攻坚责任书，立下军令状。根据各地扶贫工作的进展，最近几年国家的扶贫重点又集中到了以“三区三州”为重点的深度贫困地区。到2020年实现全面小康后，中华大地上将彻底消除绝对贫困。极少数无劳动能力的贫困人口会由低保等保障政策兜底。当然，未来还有相对贫困的人群，而且相对贫困会长期存在。但是，解决相对贫困问题的方式与现在的做法可能会有不同。所以说，精准扶贫是一个前无古人后无来者的壮举。

打赢脱贫的最后攻坚战

2013年11月3日，习近平总书记在湖南考察时，在湘西十八洞村提出了“精准扶贫”的重要理念，为新时期中国扶贫工作指明了方向，从此全国开启了精准扶贫、精准脱贫攻坚战。

精准扶贫就是在全国范围内，把每一个贫困户都找出来，建档立卡，一户一策。这在中华民族的发展史上从未有过，在世界历史上也是伟大壮举。

脱贫的最后三年，全国还有3000多万贫困人口要脱贫。这个规模虽然只有五年前贫困人口的三分之一，但扶贫越到后面任务就越艰巨。所以，更需要精准扶贫。

依靠精准扶贫，中国解决了脱贫攻坚的几块硬骨头。

一是总书记指出的深度贫困地区的脱贫。深度贫困地区，即三区三州：西藏，四省藏区，南疆四地州，四川凉山州，云南怒江州，甘肃临夏州。这是中国最困难、最需要帮助的地区，其贫困发生率高于其他地区。

二是大规模的扶贫移民搬迁户的脱贫。扶贫移民搬迁就是要把那些一方水土养不了一方人的地方的1000万左右的贫困人群搬下来。这是近三个三峡移民的规模。当年在建设三峡时，要动员全国的力量，还在电费里面加价，一直做十几年的工作才搬迁了120万移民。扶贫移民搬迁，除了移民的规模大，还要实现“搬的出、稳得住、有发展、能致富”，困难之大可想而知。

三是因病因残致贫的人群的脱贫。在余下的这三千万贫困人里有一半左右是因病因残致贫的。另外，65岁以上的老人占了这个三千万贫困人口的15%以上。传统的产业扶贫模式对这些因病因残致贫的人群很难显示出效果。

四是内生动力不足之人的脱贫。“坐在门口晒太阳，等着政府送小康”非常形象地描述了这部分人状况。虽然这批人在三千万人贫困人口里面比例并不大，但是非常难处理。他们人不多，但对村民的负面影响很大。他们不好好干活，还得这得那的，老百姓就很不高兴。这也是块难啃的硬骨头。

面对这些难啃的硬骨头，依靠精准扶贫，中国人民打赢了脱贫攻坚战。

国际视角下的中国扶贫经验

中国扶贫是世界扶贫的重要部分。在2017年世界银行年会上，行长金墉表示，中国的扶贫是人类历史上最伟大的故事之一。

撒哈拉以南非洲、印度、中国和拉美成为世界极度贫困人口主要居住国家和地区。在过去几十年时间里，世界极端贫困人口比重从40%降到目前的不到10%，中国做出了绝大部分贡献。中国的扶贫经验值得发展中国家借鉴。

中国政府为缓解农村贫困所做出的种种决策取得了杰出成就，得到国际社会的高度赞赏。按照世界银行人均日收入1.25美元的标准，1981年到1990年，中国减贫人口为1.52亿，全世界减贫人口为0.31亿；1990年到1999年，中国减贫人口为2.37亿，而同期全世界减贫人口为1.69亿。也就是说，如果没有中国减贫取得的成就，从1981年到1999年，世界贫困人口是增加的。联合国开发计划署的一份报告指出：“世界上没有任何国家能像中国一样在扶贫工作中取得如此巨大的成功。”中国对全球减贫的贡献率超过70%。

中国的扶贫成功经验说明，运用市场机制扶贫是“授人以渔”的科学扶贫模式。它让企业和个人在扶贫过程中能得到相应的经济利益，让扶贫可持续；它通过市场经济意识的灌输，达到扶志扶本的目的，提高贫困人群脱贫的主动性；它还使扶贫双方按照市场的价值规律进行等价交换，实现了双方经济利益的双赢。

同时，扶贫开发又是一项周期长、投资大、涉及面广的系统工程。仅靠经济发展的外溢效应不能解决所有问题，必须依靠政府强力推动。扶贫开发必须综合运用财政、货币、产业、教育、卫生和社会保障政策，突破产业发展瓶颈并精准破解实体经济在贫困地区经营的困难。在这方面，中国创造性地实行了东西协作、对口帮扶体系。实践证明，先富帮后富，帮扶力度之大，投入人力和物力资源之强，效果之明显，是传统扶贫方式不可比拟的。

以扶贫移民搬迁为例。扶贫移民搬迁就是要把那些“一方水土养不了一方人”地区的贫困人群搬出来。不到10年时间，我国一共迁移了超过1000万人。这是近8个三峡移民的规模。当年在建设三峡时，要动员全国的力量，还在电费里面加价，一直做了十几年的工作才搬迁了120万移民。要完成8个三峡移民的规模，还要实现“搬得出、稳得住、有发展、能致富”，需要协调的内容之多、困难之大，可想而知。

扶贫开发必须广泛吸纳贫困群众积极参与，所以优化扶贫项目的利益分配，以工代赈、以奖代补，将贫困群众的收益与自身努力紧密结合，提升其自身的发展活力和能力就显得尤为重要。为此，中国在扶贫开发的同时，建立良好的社会保障体系、生态保护体系和法制体系，推进教育资源、医疗资源向贫困人群倾斜，向偏远地区倾斜。

未来的中国扶贫

进入全面小康、脱贫攻坚完满收官后还要继续扶贫吗？当然，我国扶贫的征程还有很长的路要走。打赢脱贫攻坚战，消除绝对贫困，但相对贫困长期存在，而缓解相对贫困则是未来中国乡村振兴的重要内容。换句话说，未来的扶贫已非过去意义上的扶贫，新任务、新目标、新变化都将出现在扶贫新长征的路上。

未来的扶贫首先要从解决绝对贫困向缓解相对贫困转移。目前，中国的脱贫标准比世界银行每人每天1.9美元的极端贫困线高出了21.8%。也就是说，中国以高于“国际赤贫标准”的标准摆脱了绝对贫困。但是，相对贫困还在，它是与社会平均水平相比，其收入水平少到一定程度时维持的那种社会生活状况，各个社会阶层之间和各阶层内部的收入差异。

第一，一般情况下，我们需要把人口的一定比例确定为“生活在相对贫困”之中。因此相对贫困不是“减少”的问题，而是“缓解”的问题。缓解相对贫困就是要不断缩小贫富差距，必须确保低收入群体的收入增长高于平均增长速度，必须确保在城乡社会公共服务的供给上不断缩小差距。这个目标更大，完成起来更难。

第二，要把扶贫战场转移一部分到城镇。从相对贫困的角度看，城镇中的一部分人收入较低，处于相对贫困的状态。从收入看，城镇中的相对贫困人群高于农村，因为考虑到城市房价高，维持基本生活条件的成本高，工作收入的稳定性差，这使得城镇相对贫困人口更脆弱。所以，应当把城镇中的低收入人群，特别是城镇中没有长期固定工作的流动人群纳入未来的扶贫范围。

第三，要努力关注返贫问题。摆脱贫困是一项长期工作。短期内脱贫相对容易，但要保证长期稳定的“脱贫不返贫”挑战很大。贫困人群的生产生活环境都比较差，有些人群会难以避免地因各类发展条件欠缺而“返贫”，甚至出现新的贫困。我们现在的政策是脱贫不脱帮扶，脱贫不脱政策，扶贫政策要扶上马、送一程。因此，2020年之后相当长的一段时间，要坚持稳定脱贫，阻断返贫“退路”，把建立健全稳定脱贫长效机制、提高脱贫质量摆上重要位置。

第四，要着力帮助那些“边缘贫困户”。他们原来生活情况跟贫困户差不太多，但因建档立卡被卡在贫困户线外，精准扶贫的优惠政策与资源配置没有惠及他们。目前，他们其实是最困难的人群。在下一阶段，应该把扶贫工作的对象放大到这些人群中。各地行之有效的扶贫政策、产业扶贫、对口帮扶、健康扶贫、教育扶贫、小额信贷扶贫以及低保兜底都应当惠及这群人。

总之，经过40年艰苦卓绝的奋斗，我国已经消灭了绝对贫困。但是，中国步入全面小康社会并不意味着扶贫助弱任务的结束。在新时代，扶贫助弱的更大挑战将摆在我们面前。我们还要一如既往，用我们的智慧和担当，走出一条有中国特色的社会主义经济社会发展的新路来！

（本文刊发于《中国经济周刊》2020年第22期）