陕西省宝鸡市陇县是国家扶贫重点县，有贫困村103个。近年来，陇县按照产业精准到户、设施精准到户、保障精准到人思路推行“菜单式”扶贫，整合涉农资金，实施产业、基础设施、社保三大类72项“菜单”项目，收到良好效果。图为陇县天成镇范家营村金秋果品专业合作社的工作人员在晾晒当地特产柿子。 新华社记者 殷 刚摄

经过多年的快速减贫过程，我国剩余贫困人口的脱贫难度越来越大。今后，从哪些地方、如何精准发力，啃下脱贫“硬骨头”？中国社会科学院课题组发布的《扶贫蓝皮书：中国扶贫开发报告（2017）》在总结前期扶贫实践经验、分析脱贫攻坚取得的进展基础上，对未来一段时间我国精准扶贫、精准脱贫面临的挑战进行了前瞻分析，并提出相应对策。

“过去4年，我国农村贫困人口减少了5564万人，每年减少1391万人。这充分说明脱贫攻坚取得了符合预期的效果。但经过多年的快速减贫过程，剩余贫困人口的脱贫难度越来越大。”《扶贫蓝皮书：中国扶贫开发报告（2017）》指出，保证全国各地区如期实现脱贫攻坚目标，需要有比以前更大的扶贫力度、更有效的扶贫举措创新。

以非常规举措促深度贫困地区脱贫

“深度贫困地区的特点及其致贫原因的特殊性、复杂性，要求结合各地实际，优化和完善现有精准扶贫方案，采取非常规的政策和举措，来帮助其实现脱贫目标。”报告指出。

“要根据深度贫困地区的脱贫攻坚需要，优化和加强其扶贫资源的投入和分配。”中国社会科学院贫困问题研究中心主任吴国宝说。

深度贫困地区的脱贫攻坚，需要同步解决扶贫对象“两不愁三保障”和区域整体脱贫、贫困村摘帽三个层次的问题。因此，要根据这三个层次上的综合缺口评估扶贫资源需求，制定脱贫计划。这样的计划应该包括资金、人才、土地等资源投入和所需的政策支持，实行一次计划、分年投入。在资源分配方面，需要根据深度贫困地区脱贫攻坚任务和计划，平衡区域、社区和农户之间以及基础设施、公共服务和扶贫对象脱贫之间的资源分配。

深度贫困地区的扶贫方式，需要兼顾长期基础设施、公共服务项目和短期增收项目，结合各地实际，创新更精准的扶贫方式。

其中，产业扶贫方面，一方面需要探索建立连接贫困户与市场的组织形式，通过外部支持和地方市场组织发展，更多地借助电商扶贫平台，帮助各地的优势、特色产品实现价值；另一方面要寻求适合各地条件的资产收益扶贫、旅游扶贫等方式，拓展增收渠道。

就业扶贫方面，要根据各地特点，开辟更多的就地就近就业途径。“特别需要研究和探讨在深度贫困地区增加以工代赈机会的可能性和途径，比如在条件允许的地区开展基本农田建设、生态环境工程整治等，既可以改善这些地区长期的发展条件和能力，也可在短期内为扶贫对象增加一定的就业机会。”中国社科院农村发展研究所研究员刘建进说。

易地搬迁扶贫方面，要尽量整体搬迁；对于移民扶贫对象的生计安排，也要更多地考虑搬迁扶贫对象的生产习惯和能力。

“需要引起格外重视的是，东西协作在深度贫困地区脱贫攻坚中具有比在其他地区更加重要的意义。”报告指出。

关注低收入农户返贫压力上升问题

2013年以来我国农民可支配收入年均保持了7.7%的增长速度，但低收入组农户人均收入平均下降了0.2%。2014年和2016年，低收入组农户人均可支配收入分别下降了5.5%和4.4%。

报告指出，低收入农户收入增长乏力的原因主要有3个：外出务工人数增速下降；2013年以来农产品生产价格一直在低位运行；国家财政收入增速放缓。另外，从2016年开始，农业补贴政策进行了改革，用于支持粮食适度规模经营补贴的贫困和低收入农户基本上难以享受到。

2016年我国低收入农户的人均可支配收入为现价3006元，仅比扶贫标准（2016年人均现价纯收入2952元）高出54元。“如果低收入农户的收入不能有所增长，有可能出现一边扶贫一边产生新的贫困人口的局面。”报告指出。

对此，报告建议，采取有效措施提高低收入农户的收入；为低收入农户提供就业和创业培训及就业服务，帮助他们增加就业和收入；将现行农业产业化扶贫和就业扶贫政策的受益对象适当延伸到低收入农户；完善农业生产支持补贴及配套政策。

加强和改善生态脆弱地区精准扶贫

我国在生态扶贫中积累了不少经验，也形成了不少有学习价值的案例，它们为提高生态扶贫的效果、改进生态扶贫工作提供了有益的参考。在打赢脱贫攻坚战的剩余时间内，我国生态脆弱地区的精准扶贫、精准脱贫任务依然很艰巨，需要创新政策和制度，进一步加强和改善生态扶贫工作。

“通过生态补偿政策和标准，增加受影响贫困人群的收入。”报告指出，目前我国生态补偿政策已经初步形成了比较清晰的政策方向和框架，明确了“权责统一、合理补偿，谁受益、谁补偿”与“坚持政府主导、社会参与”的补偿原则。但是有关生态补偿的范围、补偿资金筹集、补偿标准、补偿方式的政策和法律，还不够规范、明确和具体。尤其是对于生态保护区、生态脆弱区内的扶贫对象的生态补偿政策，还存在较大的随意性。报告建议，应该在调查研究的基础上，进一步明确生态补偿的范围和标准，确定受生态保护政策影响范围内扶贫对象生态补偿和社会保障等干预工具组合使用的方向。一方面提高生态补偿的标准；另一方面综合运用生态现金补偿、提供生态公益岗位和社会保障等办法，帮助受生态保护影响的扶贫对象脱贫。

对包括生态保护区在内的重要生态功能区和生态脆弱区进行保护性利用，是国际上通行的做法。对这些区域在严格和合理保护的前提下，适当开展科学考察、观光旅游和生态产品的生产与采集，既可以增加区域内居民的收入，也有利于生态系统的研究与保护。要采取诸如资产收益扶贫、征收生态保护费等形式，提高在保护性利用中扶贫对象的受益水平。

此外，可以在保证生态工程建设质量的前提下，探索通过以工代赈开展生态扶贫的有效实现形式，使生态工程建设惠及受影响区域内的人口，增加生态工程建设投资的就业拉动作用。

“在此过程中，要注意发挥政府和市场合力，一方面加快生态保护和治理，另一方面使生态保护和治理惠及区域内的人民，实现生态环境保护、参与企业发展和受影响农户福祉提高的多赢。”吴国宝说。